村民违法建设房屋占用了一半耕地和一半宅基地，由谁查处?

关于农村村民建房行政执法权之我见

作者：胡俊杰

新修订的《土地管理法》自2020年1月1日实施以来，对于农村村民建房的行政执法权问题，自然资源和农业农村部门一直存在争议，焦点在于农村村民违法占用耕地建房的行政执法主体是谁。自然资源部门认为，根据新修订的《土地管理法》相关规定，对农村村民占用集体土地建房的查处和管理工作应当是由农业农村部门负责；而农业农村部门认为，根据《土地管理法》第六十二条：“国务院农业农村主管部门负责全国农村宅基地改革和管理有关工作”、第六十七条“县级以上人民政府农业农村主管部门对违反农村宅基地管理法律、法规的行为进行监督检查”等规定，农业农村部门只负责村民占用宅基地建房的管理和查处工作，村民占用耕地建房应当由自然资源部门查处。全国各地法院对类似诉讼案件均有不同的判决。在近年来农村违法乱占耕地建房问题突出的情况下，农村村民占用耕地建房现象反而面临监管真空的不利和尴尬局面。

作为一名从事基层自然资源执法工作者，本人认为，根据新修订的《土地管理法》规定，农村村民占用耕地建房的查处主体是农业农村部门，观点如下：

《土地管理法》的修订是在当前国家机构改革的大背景下进行的，以前，农民的生产、生活涉及到多个部门管理。在此次机构改革中，把原农业、农机、畜牧、经营承包、农业投资等与农业相关的职能整合，组建农业农村部门，统筹管理涉及农业、农村和农民的各项事务，将专业领域交给专业部门，捋顺农村管理问题，新法的修订也是从法律层面配合了机构改革工作。如果一味地理解为将农村村民占用宅基地建房由农业农村部门查处，占用耕地建房由自然资源部门查处，同一件事务由两个部门查处，也是违背了机构改革和《土地管理法》中涉及此项条款修改的初衷。

（一）原《土地管理法》第七十四条规定：“违反本法规定，占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，破坏种植条件的，或者因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正或者治理，可以并处罚款……”现修改为七十五条：“……由县级以上人民政府自然资源主管部门、农业农村主管部门等按照职责责令限期改正或者治理，可以并处罚款……”，对违法占用耕地的违法行为的处罚主体增加农业农村部门，也就是说，自然资源部门和农用农村部门对违法占用耕地行为均有监管查处职责。

（二）《土地管理法》第七十八条“农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府农业农村主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋”。其中的“土地”，指的是各类用途土地，只理解为宅基地属于限缩解释，对比七十七条，按照体系解释，应理解为各类土地。该条款作为特别条款，对主体和行为进行明确，即违法主体为村民、违法行为系建住宅，只要符合这两种特定的情形，应当适用特别条款七十八条，由农业农村部门查处。

（三）关于宅基地的理解

《土地管理法》第六十二条“国务院农业农村主管部门负责全国农村宅基地改革和管理有关工作”。其中的“宅基地”不能仅依据字面意思理解为宅基地，应当为农村村民占用本集体经济组织范围内土地建房的行为，村民在本集体经济组织所有的土地上建设住宅的，就是把其他地类变为宅基地的一种行为。《土地管理法》第四条明确，土地分为农用地、建设用地和未利用地三大类。《第二次全国土地利用现状国家标准地类分类表》中，宅基地属于建设用地中的农村住宅用地范畴，特指农村村民用于生活居住而建设使用的土地。农村宅基地的改革和管理应当是对农村村民建房的一个体系管理，而不是地类的管理。如狭隘地按地类理解宅基地，那么农村村民占用本集体经济组织范围内的未利用地、其他农用地（林地、草地、坑塘水面等）是否要由林业部门、水利部门或其他部门查处？

农业农村部于2020年5月27日发布的《农业综合行政执法事项指导目录（2020年版）》第223项明确：对农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的行政处罚的法定实施主体为设区的市或县级农业农村主管部门。

自然资源部于2021年7月27日发布的《自然资源部行政处罚事项清单》（自然资办函〔2021〕1373号）也没有对《土地管理法》第七十八条的行政处罚清单。

2021年，湖北省枣阳市检察院就一起农村村民建房查处主体的案件向法院提起行政公益诉讼，枣阳市法院最终支持了检察院的起诉意见，判决农业农村局对村民非法占地建住宅的行为依法履行处罚监管职责。该案就如何明晰自然资源部门与农业农村部门之间的职责、适用土地管理法的规定，有很好的参考意义。

举个例子，如果村民违法建设的房屋，占用了一半耕地和一半宅基地，那么，这栋房屋是由自然资源部门查处，还是由农业农村部门查处，或者是由两个部门分别查处占用耕地和占用宅基地的部分？显然不是。

综上，农村村民建房问题是关乎数亿农民切身利益的大问题，农业农村部门应当切实履行宅基地的管理职责，要疏堵结合，既要严厉打击恶意乱占耕地建房行为，更多的是要合理地管理和有序地引导村民建房；自然资源部门要紧密配合农业农村部门，从村庄规划编制、农用地转用和不动产登记等方面，结合多年管理经验，通过遥感卫星分析等技术手段，加强部门联动，才能更好地服务农业、服务农民。

作者：胡俊杰（单位：湖南省衡阳市衡东县自然资源局行政执法大队）

内容来源：农夫学法

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