耕地“进出平衡”政策取消，统一纳入“大占补”

2024年2月5日，中办国办印发《关于加强耕地保护提升耕地质量完善占补平衡的意见》，对耕地占补平衡政策做出重大调整，主要内容：一是“大占补”。将非农建设、造林种树、种果种茶等各类占用耕地行为统一纳入耕地占补平衡管理。二是“大平衡”。以省域内稳定利用耕地净增加量作为下年度非农建设允许占用耕地规模上限。三是“大开发”。统筹将盐碱地等未利用地、低效闲置建设用地以及适宜恢复为耕地的其他农用地等各类非耕地资源作为补充耕地来源。9月24日，两办意见正式对外公开。这意味着，实施了两年多、饱受争议的耕地“进出平衡”政策即将取消，统一纳入“大占补”。

一、进出平衡政策

2021年11月27日，自然资源部、农业农村部、国家林业和草原局印发《关于严格耕地用途管制有关问题的通知》（自然资发〔2021〕166号），首次提出耕地“进出平衡”的概念，要求对一般耕地转为林地、草地、园地、设施农用地的，要落实耕地“进出平衡”。

这一政策初衷是好的，主要是保障国家粮食安全，防止耕地非粮化，进一步加强耕地用途管制。但也有一些来自基层和业内的不同声音，主要是认为这一在农用地范围内”拆东墙补西墙“的政策，出台时未经充分调研，不太切合实际。由于80%以上的耕地都被划为永久基本农田，有的地方出了村庄就是永久基本农田，发展空间严重受限。实行耕地“进出平衡”，受冲击最大的就是可以使用一般耕地的设施农业、农村道路等，同时对调整农业结构、发展高效农业，比如大规模种植果树、中草药、花卉等特色产业产生一定影响。另外，就是不少地方耕地后备资源已严重匮乏，落实耕地占补平衡已成为最大难题。耕地“进出平衡”，主要是在林地、园地、草地等其他农用地做文章，也就是拆东墙补西墙，但受《森林法》《草原法》管控，如果操作不当，也面临法律问题和舆情风险。虽然专家出面解读，将“退林还耕”解释为“整改复耕”，但本质上都是毁林种地。

二、目前新的政策

提出“大占补”后，目前与耕地占补平衡相关联、相配套的新要求、新政策主要有五条：

一是耕地保护和粮食安全责任制考核。对耕地保护进行年度考核是落实耕地保护党政同责的重要措施，从2023年已开始正式实施，考核中对突破耕地保护红线等重大问题实行“一票否决”，严肃问责、终身追责，其中落实耕地占补平衡是一项重要考核内容。

二是对非农建设占补平衡实行差别化管控。2024年2月21日，自然资源部印发的《关于进一步改进优化能源、交通、水利等重大建设项目用地组卷报批工作的通知》（自然资发[2024]36号）提出：对新一轮国土空间规划确定的耕地保护目标高于上一轮规划确定的耕地保护目标的省份（内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、西藏、甘肃、青海、宁夏、新疆）以及机构改革前已批复新一轮省级总体规划的（北京、上海），在现状稳定耕地不低于新一轮规划确定的耕地保护目标前提下，建设项目办理农用地转用审批时不再挂钩补充耕地，但建设单位应通过缴纳耕地开垦费或自行垦造方式落实补充耕地义务。

三是全域土地综合整治。通过实施全域土地综合整治可产生一些补充耕地指标。

四是其他草地。2024年国土变更调查实施方案和技术规程新增加了一条规定：对于全国耕地后备资源调查评价成果范围内实地现状为草地的，一律按“后备耕地”调查。也就是说，此前一直为未利用地的其他草地，并非如林草部门所说都属于《草原法》规定的草原范畴，按农用地认定，而是对部分经调查评价列入耕地后备资源的其他草地，列入未利用地，允许作为补充耕地来源。

五是“出土长苗”。从2022年开始，在年度国土变更调查中有个新规定，即新增耕地必须“出土长苗”。这一规定由于严重脱离实际，难以操作，对新增耕地验收入库造成很大影响，基层反映强烈。在今年的国土变更调查中，未再要求必须“出土长苗”。也就是说，这一政策已被取消。