自2023年11月，国务院转发了国家发改委和财政部发布的《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》（国办函〔2023〕115号）后，国家发展改革委等相关部委陆续发布了《政府和社会资本合作项目特许经营方案编写大纲（2024年试行版）》、《政府和社会资本合作项目特许经营协议（编制）范本（2024年试行版）》、《基础设施和公用事业特许经营管理办法（国家发展改革委、财政部、住房城乡建设部、交通运输部、水利部、中国人民银行令第17号）》等一系列套文件，意味着政府和社会资本合作领域开启了特许经营新机制的时代。
针对特许经营项目入库合规要点如下：
一、项目策划阶段
特许经营新机制项目在策划阶段应重点关注项目领域符合性、打包项目实施可行性和项目回报机制符合性问题。
1、领域可行性
国办函〔2023〕115号文：
交通项目：公路、铁路、民航基础设施和交通枢纽等；
市政项目：物流枢纽、物流园区项目，城镇供水、供气、供热、停车场等；
环保项目：城镇污水垃圾收集处理及资源化利用等生态保护和环境治理项目；
社会项目：具有发电功能的水利项目，体育、旅游公共服务等社会项目；
新型基础设施项目：智慧城市、智慧交通、智慧农业等新型基础设施项目；
盘活存量：城市更新、综合交通枢纽改造等盘活存量和改扩建有机结合的项目。
特许经营17号令：
交通运输、市政工程、生态保护、环境治理、水利、能源、体育、旅游等基础设施和公用事业领域。
上述政策采取的是不完全列举形式，所列领域以外的有经营性收益的项目如确有必要采取特许经营模式，可以纳入PPP范围。
2、打包可行性
项目类型是否符合要求：认真甄别、严格把握采取特许经营模式的项目类型。
项目收费是否有依据：不应无法律法规依据擅自增设行政许可事项并以此为由向特许经营者收费，增加公共产品或者公共服务成本。
公益与经营属性两手抓：不应将市场化程度很高的纯商业类项目或产业类项目，或将没有任何收益的纯公益性项目，通过各种方式包装成特许经营项目，收取特许经营费。
无关联不打捆：不得将以上类型中无关联关系的项目相互“打捆”，或者与不适合采用特许经营模式的项目“打捆”开展政府和社会资本合作。
但是，生活垃圾收运处理一体化、厂网一体化的污水管网、供热管网、供水管网等项目，综合交通运输多式联运的公水联运、公铁联运等项目，以及依托项目自身开展多元化开发的基础设施和公用事业项目可以综合平衡项目收益，开展政府和社会资本合作。
不看形式看本质：项目“打捆”实施特许经营这种形式本身并不是问题，关键在于“打捆”的子项目是否均符合115号文精神，是否适合采取特许经营模式。
3、回报机制符合性
采用特许经营新机制实施的PPP项目应聚焦使用者付费项目。所谓的“使用者付费”相关概念可做如下理解：
有明确的收费依据：明确收费渠道和方式，是确保实现“使用者付费”的根本保障，必须在特许经营方案、特许经营协议中予以体现。明确收费渠道和方式，大致可以分为两种做法：
一是在国家相关制度法规、政策文件中有统一规定，例如高速公路依据《收费公路管理条例》收费；
二是针对特定项目，在特许经营协议中依法依规明确收费渠道和方式。
项目自平衡：经营收入能够覆盖建设投资和运营成本、具备一定投资回报，不额外新增地方财政未来支出责任。
一是关于“额外”。如果采取PPP模式和不采取PPP模式相比，新增了地方财政未来支出责任，即“额外”；如果不论是否采取PPP模式都存在相同的地方财政未来支出责任，则不属于“额外”。
二是关于“未来”。政府在项目建设期依法依规给予的投资支持属于当期发生的政府支出责任，符合115号文精神，但这种支持不能持续到项目运营期。
三是关于“责任”。责任指存在发生的可能性，并不意味一定会产生未来的实际支出。例如车流量、水处理量设置保底安排等，这种带有承诺形式的“或有”支出就是一种责任，是不符合要求的。
建设期可给予政府投资支持：政府可在严防新增地方政府隐性债务、符合法律法规和有关政策规定要求的前提下，按照一视同仁的原则，在项目建设期对使用者付费项目给予政府投资支持；
“政府投资支持”中的“政府投资”，泛指各类政府财政性投资资金。国家发展改革委管理的中央预算内投资、增发国债资金、地方预算内投资，以及一般公共预算、政府性基金预算、地方政府专项债券中用于投资建设的资金等。均属于国办函〔2023〕115号文明确的“政府投资”。
政府给予特许经营项目投资支持，主要基于两方面考虑：
一是在项目建设阶段给予政府投资支持，可以相应提高特许经营者的投资回报，增强项目吸引力。
二是政府投资在建设期一次性支出，不会新增未来地方财政支出责任。
政府投资支持的额度或比例，由各地根据相关政策要求依法依规、一视同仁予以安排。
运营期可以安排一定政府付费：政府付费只能按规定补贴运营、不能补贴建设成本。
一是对特许经营项目在运营阶段的政府补贴不能额外新增地方财政未来支出责任。政府对特许经营项目的补贴应是行业通行的补贴，不可以是仅针对单个项目单独给予的补贴。
二是对特许经营项目在运营阶段的政府补贴应符合“一视同仁”的原则。如某个行业或某类项目有统一的政府补贴，这类项目采取特许经营模式后，仍应正常享有补贴，不能因采用特许经营模式而无法享有行业统一的政府补贴。
不允许：不得通过可行性缺口补助、承诺保底收益率、可用性付费等任何方式，使用财政资金弥补项目建设和运营成本。
二、特许经营方案编制阶段
1、关于实施机构选择
授权单位：地方各级人民政府依法依规授权有关行业主管部门、事业单位等作为实施机构。负责特许经营项目筹备、实施及监管，并明确其授权内容和范围。
不允许：不宜选择地方国有企业作为项目实施机构。
2、关于项目运作方式
根据国办函〔2023〕115号文，PPP新机制项目全部采取特许经营模式，根据项目实际情况，合理采用建设-运营-移交（BOT）、转让-运营-移交（TOT）、改建-运营-移交（ROT）、建设-拥有-运营-移交（BOOT）、设计-建设-融资-运营-移交（DBFOT）等具体实施方式，并在合同中明确约定建设和运营期间的资产权属，清晰界定各方权责利关系。
3、关于项目合作期限
原则不超过40年，投资规模大、回报周期长的特许经营项目可以根据实际情况适当延长，法律法规另有规定的除外。
特许经营期限上限调整至40年，有助于降低特许经营期限内项目年度回报率要求，提升特许经营者收益，使特许经营项目更具备可行性。
特许经营期应自特许经营协议签署日起算，包括协议签署后开工前的项目前期和建设期、试运营期、运营期等。
对于收费公路项目，《收费公路管理条例》对收费期上限有明确规定，应按照条例规定执行。
4、关于政府方资本金出资
股权比例：出资代表不控股。
分红要求：可以只持股不分红或少分红，适当提升特许经营者预期投资收益水平，吸引更多社会资本参与。
三、招采特许经营者
1、特许经营者选择方式
《国办函〔2023〕115号文》：项目实施机构应根据经批准的特许经营方案，通过公开竞争方式依法依规选择特许经营者（含特许经营者联合体）。
《17号令》：实施机构根据经审定的特许经营方案，应当通过招标、谈判等公开竞争方式选择特许经营者。
《特许经营方案编写大纲（2024年试行版）》：应明确特许经营者选择方式。鼓励优先采用公开招标方式选择特许经营者；如果不采用公开招标方式，应明确原因和依据。
2、特许经营者选择标准
《特许经营方案编写大纲（2024年试行版）》：明确特许经营者应具备的项目管理经验、专业运营能力、企业综合实力、信用状况等，并将项目运营方案、收费单价、特许经营期限、政府支持条件等作为选择特许经营者的重要评定标准。
注：TOT模式采用的拍卖方式，不符合新机制特许经营的要求。
四、关于特许经营者身份限制
1、民企作为特许经营者的要求
应由民营企业独资或控股：市场化程度较高、公共属性较弱的项目。
民营企业股权占比原则上不低于35%：关系国计民生、公共属性较强的项目。
应积极创造条件、支持民营企业参与：少数涉及国家安全、公共属性强且具有自然垄断属性的项目。
此外，对清单所列领域以外的政府和社会资本合作项目，也应积极鼓励民营企业参与。
2、关于民企的认定
我国法律并未对“民营企业”进行明确定义，但可以通过排除法进行认定，即除国有独资企业、国有控股企业和外商投资企业外的其他企业均可考虑认定为民营企业。
需要特别说明的是，国有控股上市公司若仅凭其存在上市公司流通股部分也仍不宜认定为民营企业。
国办函〔2023〕115号文规定外商投资企业参与政府和社会资本合作项目按照外商投资管理有关要求并参照民营企业适用清单内容。
《外商投资法》对于“外商投资企业”已经做出明确规定，即“外商投资企业是指全部或者部分由外国投资者投资，依照中国法律在中国境内经登记注册设立的主体”。
根据《外商投资法》，国有控股企业在境外设立的公司在中国境内进行的投资活动，可以认定为外商投资。
3、35%股权的认定
国办函〔2023〕115号文附件《清单》中“民营企业股权占比原则上不低于35%”的特许经营项目，原则上应由民营企业参股不低于35%。该比例不应穿透计算国有控股企业中的民间资本参股比例。
另外，《清单》中提到的股权比例是指民企在项目公司中的股权比例，而非在投标联合体中的股权比例。
4、不受新机制附件《清单》约束的情形
《清单》：针对新建（含改扩建）项目，因此非新建（含改扩建）项目，如盘活存量资产、TOT等类型不受约束；
《国办函〔2023〕115号文》：2023年2月政府和社会资本合作项目清理核查前已完成招标采购程序的项目；
《17号令》：特许经营期限届满终止或者提前终止，对该基础设施和公用事业继续采用特许经营方式的，同等条件下，可以优先选择原特许经营者；特许经营期限内因确需改扩建等原因需要重新选择特许经营者的，同等条件下可以优先选择原特许经营者；
《外商投资法》：国有控股企业在境外设立的公司在中国境内进行的投资活动，因认定为外商投资，因此参照民营企业执行。
5、本级国企不得参与本级项目的要求
《特许经营方案编写大纲（2024年试行版）》：除作为政府出资人代表参与地方政府通过资本金注入方式给予投资支持的项目外，地方本级国有独资或国有控股企业（含其独资或控股的子公司）不得以任何方式作为本级政府新建（含改扩建）项目的投标方、联合投标方或项目公司股东。
6、本级国企可作为投标方、联合投标方或项目公司股东的情形
作为政府出资人代表参与地方政府通过资本金注入方式给予投资支持的项目；
非新建（含改扩建）项目，如盘活存量资产、TOT等类型；
跨区域的项目。
五、存量资产盘活项目编审重点
特许经营方案编制报告中应说明：
存量资产内容、资产账面价值与评估价值、资产权属或权利、存量债务、建设运营时间、资产运营与效益情况等。
存量资产评估情况（含评估单位、评估目的、评估方法等）。
涉及改扩建的，应说明改扩建和存量资产的关系。对盘活存量资产项目，如涉及存量债务，应说明债务人、债务规模、利率、期限、是否需提前还款等情况；如需提前还款，应逐项说明还款资金来源和具体还款方案。
特许经营方案附件应包含：存量资产的资产评估报告。
地方国企可以参与本级存量盘活：国办函〔2023〕115号文鼓励符合条件的国有企业通过特许经营模式规范参与盘活存量资产，形成投资良性循环。
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